Avrupa Birliği hukuku, ulusal hukuktan ve uluslararası hukukundan farklı özellikler taşıyan, kendine özgü bir hukuk sitemidir. Avrupa Birliği hukukunun başlıca karakteristik özelliklerini, uluslarüstü olması (surpanasyonalite), egemen yetkilerin devri, doğrudan uygulanması, bağlayıcılığı (ulus hukuku karşısında önceliği), yerellik ilkesi (subsidiarite), birliği ve özerkliği olarak sıralamak mümkündür. Esas olarak, birbiri ile sıkı bir ilişkisi içerisinde, iç içe bulunan bu kavramlar, aşağıda ayrı ayrı incelenmiştir, ardından, Birlik Hukuku’nun bu özelliklerinin Türk Hukuku ile uyumu meselesi kısaca değerlendirilmiştir.
- Birliğin Uluslarüstü Olma Özelliği (Supranasyonalite): Uluslarüstü örgüt; bir anlaşmayla kurulan, üyelerinin egemenlik yetkilerinin bir kısmını kendisine devrettikleri, oyçokluğu ile bağlayıcı hukuk normları belirleyebilen ve belirlediği hukuk normları, üye devletlerin iç hukuklarında doğrudan veya dolaylı şekilde uygulanan kuruluş, olarak tanımlanabilir.
Avrupa Birliği’ni kuran antlaşmalarda, birliğin uluslarüstü bir örgüt olduğu şeklinde bir maddeye yer verilmemiştir. Ancak, AET’yi kuran Roma Antlaşması’nın, örnek olarak ortak ekonomi politikası, ortak dış politika, Avrupa Parlementosu üyelerinin ülkelerini temsil etmeyip siyasal görüşlerine göre gruplara ayrılmaları, Parlemento’da Avrupa’nın ortak çıkarları doğrultusunda kararlar alınacağı vs. şeklindeki hükümleri, üye devletlerin egemenlik yetkilerine kısıtlamalar getirerek birliğin uluslarüstü özelliğini şekillendirmektedir. Bu maddeler doğrultusunda Adalet Divanı kararları ile birliğin uluslarüstü niteliği açık şekilde ortaya çıkarılmıştır.
Karar almada çoğunluğa dayanan oy sistemi, ulus devletlerden bağımsız organlar, topluluğun hukuki işlemlerinin üye devletler üzerinde doğrudan etkisi ve örgüte belirli alanlarda geniş yetki devri, uluslarüstü sistemin temel özellikleri olarak kabul edilmektedir. Ancak, bu özellikler içerisinde en belirleyici olan, üye devletlerin egemenliklerinin kısmen devridir.
Avrupa Birliği’nin kuruluşunun temeli olan siyasal bütünleşme amacı ve uluslarüstü yapısının sonucu olarak, üye devletler, egemen yetkilerinin bir bölümünü birliğe devretmişlerdir. Bu yetki devri, asıl olarak ulusal düzeyde kullanılan yasama, yürütme ve yargı erklerinin kısmen topluluğa devri şeklinde ortaya çıkmaktadır. Ancak, topluluğun yetkili organlarınca kullanılan hukuk yaratma yetkisi, üye devlet için egemenliğin tamamen yitirilmesi anlamına gelmemektedir. Burada, egemenliğin kullanım alanının bölüştürülmesi söz konusudur. Üye devletler, topluluğa devredilen yetkilerle çelişmemek koşulu ile ulusal düzeyde düzenlemeler yapmakta serbesttir. Buna karşılık topluluk kurumları da antlaşmalarla kendilerine bırakılan yetki sınırları içinde hareket etmek zorundadır.
- Egemen Yetkilerin Devri: Topluluğa üye devletler, kendi yasama organları dışında, ulusal hukuklardan bağımsız ve onların üzerinde bir yasama iktidarını kabul etmişlerdir.Ancak, kurucu antlaşmalarda Avrupa Birliği ile üye devletlerin egemenliğine ilişkin açık bir hüküm bulunmamaktadır. Yetki devri konusu, Adalet Divanı ve üye devletlerin yüksek yargı organlarınca geliştirilen içtihatlar sonucu şekillenmiştir.
Yetki devri, ulusal yasama, yürütme ve yargı yanında ulusüstü bir yasama, yürütme ve yargının yetkilerini kabul etmek ve bu yetkilerin kullanımı sonucu ortaya çıkan hukuku öncelikle uygulamak anlamına gelir.
- Topluluk Hukukunun Doğrudan Uygulanması (Doğrudan etki): Topluluk hukuku, üye devletlerin iç hukukunda doğrudan uygulanmaktadır. Geniş anlamda doğrudan etki, bireylerin ulusal hukuklarında, topluluk hukukunun açık ve şarta bağlı olmayan kurallarına dayanabilmesidir. Dar anlamda ise doğrudan etki; bir topluluk hukuku hükmünün bireyler üzerinde haklar doğurabilmesidir.
Doğrudan etkili kuraldan kaynaklanan hak, devlete karşı ileri sürülebiliyorsa, “dikey doğrudan etki”, bireylerarası ilişkide ileri sürülebiliyorsa, “yatay doğrudan etki” söz konusudur.
Bilindiği gibi uluslararası hukuk, devletleri hukuk süjesi olarak kabul etmektedir. Buna karşılık topluluk hukuku ise, devletler yanında bireylere de doğrudan hak ve yükümlülükler getirmektedir. Adalet Divanı da 1963 tarihli Van Gend en Loos kararında “Topluluk hukuku, bireyler bakımından yükümlülükler doğurmakla kalmayıp, bireyler lehine doğrudan kullanılacak haklar da doğurmaktadır. Bu bireysel haklar, ulusal yargı organları tarafından verilecek kararlarla korunmalıdır.” şeklinde “doğrudan etki” kuralına yer vermiştir. Bireyler, ulusal yargı organlarında görülen davalarda, topluluk hukukuna ters düşen ulusal hukuk normlarının, ilgili davalarda uygulanmaması gerektiği savını ileri sürebilirler. Ulusal bir davada uygulanacak hukuk normu, Kurucu Antlaşmaların yorumunu gerektiriyorsa, ulusal yargı organındaki yargıç, AET Antlaşmasının 177. ve AAET Antlaşmasının 150. Maddeleri çerçevesinde önüne gelen davada hükmünü vermeden önce dosyayı Adalet Divanı’na göndererek görüş istemek zorundadır. Böylelikle ön karar prosedürü, topluluk hukuku normlarının ulusal hukukta doğrudan uygulanmasına hizmet etmektedir.
Van Gend en Loos kararında, topluluk hukukunun doğrudan etkililiğini belirtmekle beraber, bunun koşullarına da yer verilmiştir. Kararda, antlaşma hükmünün içerdiği yükümlülüğün açık ve eksiksiz olması, koşulsuz olması ve antlaşma hükmünün uygulanmasında Topluluk organları ya da üye devletlerin takdir yetkisinin bulunmaması koşullarına işaret edilmiştir.
Hükmün ifadesinin ‘karışık’ olması, hükmün açık ve dolayısıyla doğrudan etkili olmasına engel değildir. ATM, pek çok kararında belirgin olmayan kavramları değerlendirmek zorunda kalmış, bu durumlarda da belirgin olmayan kavramın, üye ülkeye takdir yetkisi vermediği noktasına ağırlık vererek, hükmün doğrudan etkili olduğu sonucuna varmıştır.
‘Koşulsuzluk’ şartı da mutlak değildir. Örneğin, antlaşma hükmüyle üye devletlere, topluluk hukukuna aykırılıkları gidermeleri için süre vermesi durumunda, süre geçtikten sonra hükümde süre koşulunun bulunması, hükmün doğrudan etkililiğini engellemez.
Antlaşma hükmünün yasaklayıcı şekilde ‘olumsuz yükümlülük’ içermesi halinde, üye devletin takdir yetkisinin bulunmadığı açıktır. Ancak, hükmün olumlu yükümlülük getirmesi halinde, üye devletin takdir yetkisinin bulunup bulunmadığı sorunu doğmaktadır. Salgoil kararında AETA’nın 33. Maddesinin 1. ve 2. fıkralarının doğrudan etkisi tartışılmış, bu fıkralarda yer alan ‘ulusal üretim’ ve ‘toplam değer’ kavramalarının değerlendirilmesinde üye devletlere takdir yetkisi tanındığı belirlenmiş ve hükmün doğrudan etkili olmadığı sonucuna varılmıştır. ATM, Fink Frunch kararında ise, AETA’nın 95. maddesinde yer alan ve Salgoil davasında tartışılan kavramlardan aslında daha belirgin olmayan ‘benzer ürünler’ ve ‘dolaylı koruma’ kavramlarının, üye devletlere takdir yetkisi tanımadığı sonucuna varmıştır.
- Topluluk Hukukunun Bağlayıcılığı (Önceliği) : Topluluk hukukunun bağlayıcılığı kavramı, topluluk hukukunun uluslarüstü olma ve doğrudan etki özellikleri ile iç içedir. Topluluk hukuku ile ulusal hukuk kuralları arasında bir karşıtlık bulunduğu takdirde üye devletler, topluluk hukuku kurallarını, ulusal hukuk kurallarına öncelikli olarak uygularlar. Topluluk hukuku kuralı ile çatışan ulusal hukuk kuralı uygulanamaz.
Topluluk hukuku kurallarının önceliği kuralı, kurucu anlaşmalarda düzenlenmemiş ancak, tıpkı topluluk hukukunun uluslarüstü olma özelliği gibi, antlaşmaların yorumlanması ve Adalet Divanı kararları ile ortaya çıkmıştır. Adalet Divanı’nın Costa/Enel kararı, öncelik doktrininin oluşması bakımından önemlidir. İtalya’da ulusal mahkemede görülen dava, ön karar prosedürü ile Adalet Divanı’na gelmiş ve mahkeme kararında “Topluluk hukuku, üye devletler hukuk sisteminde yer alan hukuk süjeleri bakımından hak ve yükümlülükler doğurur ve bu hukuk sistemlerinde öncelikle uygulanır.” hükmünü getirmiştir.
Topluluk hukukunun öncelikle uygulanması için, ulusal hukuklarda bu yönde bir düzenleme bulunmasına da gerek yoktur. Ulusal yargıç, ulusal hüküm ile çelişen doğrudan uygulanır nitelikteki topluluk hukuku kuralını, bir ulusal hukuk düzenlemesi aramaksızın öncelikli olarak uygulamak zorundadır.
Ulusal hukuk kuralının düzenlendiği zaman, yani; topluluk hukuku kuralından önce veya sonra düzenlenmiş olması da topluluk hukuku kuralının önceliği ilkesini etkilememektedir. Nitekim, ulusal hukuklarda topluluk hukuku kuralları ile çelişen bir düzenleme yapılamaz.
- Yerellik İlkesi (Yetki İkamesi / Susidiarite) : Yerellik ilkesi/yetki ikamesi/subsidiarite ilkesi; hizmette halka yakınlık, hizmetlerin halka en yakın ve uygun birimler tarafından yerine getirilmesi prensibini taşıyan örgütlenme biçimidir. İlke, birden çok düzeyde örgütlenmiş olan toplumsal ya da siyasal yapılarda eylem önceliğinin, bireye yakın olan alt düzeylerde kalmasını, üst düzeylerin ancak alt düzey üstlendiği görevi etkili olarak yerine getiremezse müdahale etmesini öngörür.
Subsidiarite ilkesinin özünü teşkil eden hizmette yerindelik kavramına ilk kez, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda yer verilmiştir. Avrupa Konseyi’nce hazırlanan Şart, 15 Ekim 1985 tarihinde imzaya açılmış ve bir karar tasarısı hazırlanmıştır. “Yerel yönetimlerin güçlendirilmesi, özerkliklerinin savunulması, yerinden yönetim ve demokrasi ilkelerine dayanan bir Avrupa’nın kurulmasının temel koşuludur.” görüşünden hareketle hazırlanan tasarı, Avrupa Konseyi’nce “Özerklik Şartı” olarak kabul edilmiştir. Özerklik Şartı’nın 4. Maddesinin 3. Fıkrasına göre, “kamu sorumlulukları genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılacaktır. Sorumluluğun bir başka makama verilmesinde görevin kapsam ve niteliği ile yetkinlik ve ekonomi gerekleri göz önünde bulundurulmalıdır.”
Maddede, subsidiarite ilkesinin iki temel özelliği vurgulanmaktadır. Bir hizmetin sunulması, hizmetin muhataplarına en yakın birim tarafından yürütülmelidir fakat bu birim tarafından hiç veya yeterince yerine getirilmeyen hizmetler, bir üst makama bırakılmalıdır.
Avrupa Birliği’nde subsidiarite ilkesi, 1992 tarihli Maastricht Antlaşması ile genel ilke olarak birincil hukuka girmiştir. Antlaşmanın 3/b maddesinde, içeriği belirtilmeksizin ilkeye şu şekilde yer verilmiştir: “Topluluk, bu antlaşma ile kendisine verilen yetkiler ve kendisine verilen amaçlar çerçevesinde hareket edecektir. Topluluk, kendi mutlak yetki alanına girmeyen alanlarda, subsidiarite ilkesine uygun olarak, ancak önerilen eylemin gerekleri üye devlet tarafından yeterince sağlanamadığı ve dolayısıyla önerilen eylemin derecesi veya etkileri sebebiyle Topluluk tarafından daha iyi yerine getirilebileceği durumlarda harekete geçecektir. Topluluğun herhangi bir eylemi, bu antlaşmanın amaçlarının sağlanması için gerekli olan düzeyin ötesine geçmeyecektir.”
Burada, üye devletlerin, ulus devlete ait yetkilerin önemli bir kısmını, ulusüstü bir kuruma devretmekten duydukları kaygı görülmektedir. Bu kaygılardan dolayı, Avrupa Anayasası Kurucu Antlaşması’na iki numaralı “Subsidiarite ve Oransallık İlkelerinin Uygulanmasina Dair Protokol” konularak üye devletlerin münhasır yetkileri korunmak istenmiştir. Protokol, subsidiarite ve oransallık ilkelerinin birlikte uygulanmasını öngörmüştür. Avrupa Birliği açısından subsidiarite ilkesi, kararların mümkün olduğunca halka yakın olacağını, oransallık ilkesi ise, amacın yerine getirilmesi daha az sınırlayıcı bir önlem ile mümkünse, hiçbir Avrupa Birliği kararının savunulamayacağını ifade etmektedir.
- Topluluk Hukukunun Birliği : Topluluk hukukunun birliği, Topluluk Antlaşmaları ve diğer düzenlemelerin birbirinden bağımsız değerlendirilemeyeceği anlamına gelir. Avrupa Birliği’nin bütünleşme hedefinin gereği olarak bu düzenlemeler birörnek yorumlanmalı ve uygulanmalıdır. Buna bağlı olarak üye devletler de Topluluk Hukuku kurallarını aynı şekilde uygulamak durumundadır.
Adalet Divanı’na göre, “iç hukuka açık ve kapalı yollama halinde, topluluk hukukunun kullandığı hukuk kavramları, tüm toplulukta aynı şekilde uygulanmalı ve yorumlanmalıdır.” Bu durumda, Divan’ın kullandığı iç hukuka ilişkin kavram, toplumsal bir nitelik kazanarak, hukuk birliğini gerçekleştirmektedir.
- Topluluk Hukukunun Özerkliği (Özgünlüğü) : Özerklik doktrini, Topluluk hukukunun, ulusal hukuklardan ayrı ve bağımsız bir hukuk düzeni olduğunu ifade eder. Uluslar arası örgütler, devletlerin karşılıklı çıkarları temeline dayanmaktadır. Bireyler değil, devletler hukuk süjeleridir ve ulusal çıkarlar, örgütün çıkarlarından üstündür. Bu örgütlerde kararlar genellikle oybirliği ile alınmakta ve alınan kararların üye devletlerin iç hukukunda sonuç doğurabilmesi için, üye devletlerin iç hukuklarında ayrıca düzenleme yapmaları gerekmektedir. Oysa Avrupa Birliği’nde, yukarıda yer verilen tanımda da belirtildiği şekilde, kararlar oy çokluğu ile alınabilmekte ve alınan kararlar üye devletlerin iç hukuklarında doğrudan etkili olmaktadır. Birliğin çıkarları, ulusların çıkarlarının üzerindedir.
Avrupa Birliği hukuku, ulusal hukuktan da şüphesiz farklıdır. Ulusal hukuk ile topluluk hukuku farklı ve ayrı iki hukuk düzeni teşkil etmektedir. Adalet Divanı, ulusal hukuklarla ilgili olarak, “topluluk hukukunun üye devlet yasamalarından bağımsız olduğu”, “üye devlet iç hukuklarını uygulamaya yetkili olmadığı”, “ulusal yasaları yorumlamayacağı” yönünde kararlar vermiştir.
ATAD, 1964 tarihli Costa/Enel kararında topluluk hukukunun “üye devletlerin hukuk sistemleri ile bütünleşmiş özgün bir hukuk sistemi” olduğunu ifade etmiştir. Böylece, Avrupa Birliği hukukunun, uluslar arası hukuk düzeninden özerkliği ortaya konmuştur. Bu nedenlerle ulusal hukuk ve uluslararası hukuktan ayrılan Avrupa Birliği hukuku, klasik uluslar arası hukukta karşılığı bulunmayan özgün, sui generis bir hukuk sistemidir.
BİRLİK HUKUKU’NUN TÜRK HUKUKU BAKIMINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ:
Yukarıda yedi başlık altında incelediğimiz Avrupa Birliği Teşkilatı’nın hukuksal özellikleri, ülkemizin mevcut hukuk düzeni ile bağdaşıp bağdaşmadığı meselesi önem arz etmektedir. Özellikle, Birlik Hukuku’ndaki egemenlik anlayışı ve buna bağlı olarak birliğin uluslarüstü olması neticesinde, Türk Hukuku’nun bu kavramlarla uyumluluğu incelenmelidir.
Öncelikle, 1982 Anayasası’nın 6. md’si, egemenliğin hem kaynağını hem de kullanılışını göstermektedir. Birinci fıkrada yer alan “egemenlik kayıtsız şartsız millete aittir” hükmü, egemenlik yetkilerinin meşruiyetini milletten aldığını göstermekte ve cumhuriyet ile demokrasi kavramlarına da kaynaklık etmektedir. Asıl olarak diktatörlüğü reddeden bu ifade 1921 Anayasası’ndan bu yana Anayasalarımızda yer almıştır. Egemenliğin kullanımı ise zaman içinde değişmiş, 1921 ve 1924 Anayasaları’nda egemenliği kullanan tek bir erkten, TBMM’den söz edilirken, 1961 ve 1982 Anayasalarında egemenliğin anayasanın koyduğu esaslara göre yetkili organlar eliyle kullanılacağı belirtilmiştir. Böylece egemenlik yetkilerinin hem bölüşülmüş olduğu, hem de Anayasa’yla hukuki sınırları çizilmiş bir yetki kullanımı olduğu, yani “hukuk devleti” vurgulanmıştır. Bu son unsur üçüncü fıkrada yer alan “egemenliğin kullanılması hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye veya sınıfa bırakılamaz, hiçbir kimse veya organ kaynağını anayasadan almayan bir devlet yetkisi kullanamaz” hükmüyle tekrar vurgulanmıştır.
Avrupa Birliği üyeliği, ulusal yasama, yürütme ve yargı yanında, ulusüstü bir yasama, yürütme ve yargının yetkilerini kabul etmek ve bu yetkilerin kullanımı sonucu ortaya çıkan hukuku öncelikle uygulamak anlamına gelmekte, bu nedenle, AB üyeliği ile, egemenliğin kullanılması bakımından sadece ulusal yasama, yürütme ve yargıya gönderme yapan Anayasanın 6. maddesinin uyum içinde olmadığı açıktır. AB üyeliğinin gerçekleşmesi aşamasında 1982 Anayasası’nın 6. maddesinin, egemenliğin kaynağı ile ilgili değil fakat egemenliğin kullanılması ile ilgili kısmının değiştirilmesi gerekecektir.
Ayrıca, 1982 Anayasası’nın 7nci maddesinde yer alan “yasama” , 8inci maddesindeki “yürütme” ve 9uncu maddesinde yer alan “yargı“ yetkileri ile bunları kullanan TBMM, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu ve Bağımsız Mahkemelerin yetkileri, Birliğe tam üyelik ile sınırlanacaktır. Bu sebeple, egemenlik yetkilerinin bir kısmının Topluluk organlarına devredilmesine imkan sağlayacak şekilde Anayasa’da gerekli değişiklikler yapılması gerekecektir.
SONUÇ:
Avrupa Birliği hukuku, ulusal ve uluslar arası hukuk özellikleri taşımakla beraber, kendine özgü bir hukuk sistemine sahiptir. Bu anlamda en belirleyici olan özelliğin, uluslarüstülük olduğunu söylemek mümkündür. Birlik hukuku, üye devletlerin hukuklarından bağımsızdır ve üye devletler hukuklarının üzerindedir. Birliğin kararları, üye devletler bakımından bağlayıcıdır ve doğrudan etkiye sahiptir. Bunlarla birlikte, subsidiarite ilkesi ile de üye devletlerin münhasır yetkileri korunmak amaçlanmıştır.
Birliğin, uluslarüstü hukuk düzeninin sağlanabilmesi için, üye ülkeler, üye olmadan önce “egemenlik ulusundur” şeklindeki kuraldan vazgeçmişler ve giderek egemenliğin bir bölümünü Topluluğa devrini sağlayacak şekilde anayasalarını değiştirmişlerdir. Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne katılımının gerçekleşmesi ile Türkiye, uluslarüstü (supranasyonal) yetkiyle donatılmış olan bir örgüte tam üye olacağından, topluluğun kurucu antlaşmaları ile AB organlarının aldıkları kararlar, diğer üye ülkelerde olduğu gibi Türkiye’de de doğrudan uygulanacak ve Topluluk hukuku ile milli hukuk çatıştığı zaman Topluluk hukukunun üstünlüğü kabul edilecektir. Mevcut hukuk sistemimizin Birlik Hukuku ile uyumlu olmadığı açıktır.
KAYNAKÇA:
Craig and De Burca, EU Law, New York, 2003.
Günuğur H., Avrupa Topluluğu Hukuku, Ankara, 1993.
Karakaş I., Avrupa Toluluğu Hukuk Düzeni ve Ulus Devlet Egemenliği, İstanbul, 1993
Tekinalp/Tekinalp, Avrupa Birliği Hukuku, İstanbul, 2010.
Zeyrekli, Ekizcereloğlu, “Avrupa Birliği Bağlamında Hizmette Yerellik (Subsidiarite) İlkesi ve İlkenin Türkiye Açısından Ele Alınışı”, www.todaie.gov.tr, (28.09.2012).
İnceoğlu, Sibel, http://www.anayasa.gov.tr, Türkiye:ABnin Yetkileri Karşısında Nasıl Bir Egemenlik Anlayışı(29.12.2012)
Metin, Altan, “Lizbon Antlaşması Sonrasında Subsidiarite İlkesi” http://sablon.sdu.edu.tr/fakulteler/iibf/dergi/files/2011-3-8.pdf (28.09.2012).
Karluk, Rıdvan, Türkiye Yetkilerini Devretmeli, www.cu.edu.tr, (29.12.2012)